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    Il Diritto urbanistico e la formazione dell’Urbanista

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    di Aldo Fiale*  – Il diritto urbanistico, inteso come insieme delle fonti giuridiche e degli istituti normativi riguardanti il governo pubblico del territorio, ha ad oggetto, in prima approssimazione,

    le scelte economiche e sociali considerate in relazione agli effetti che queste hanno sull’utilizzazione del territorio.
    Già alla stregua di tale definizione, pertanto, emerge ad evidenza l’importanza del ruolo che il diritto urbanistico – quale corpus normativo speciale che si pone come punto di incontro (ma anche di verifica) di concettualizzazioni che appartengono a diverse branche del diritto – riveste nella formazione dell’urbanista.
    È una constatazione, questa, che si ricollega all’evoluzione che, pure attraverso molti successivi travagli ed equivoci, ha avuto la stessa concezione dell’urbanistica.
    Ancora nei primi anni del secolo scorso, infatti, era in atto una viva polemica intorno al dilemma della configurazione dell’urbanistica come arte o come scienza.
    Gli assertori dell’urbanistica come arte poggiavano la loro convinzione sul fatto che obiettivo costante dell’urbanistica fosse il conseguimento del prodotto finale della “città bella” e che quindi l’attività dell’urbanista fosse legata unicamente a categorie estetiche.
    In tale prospettiva si affermava che è l’architettura che fa bella la città, attraverso l’applicazione di un piano architettonicamente unitario in un contesto ove un comportamento costruttivo corale della comunità avesse raggiunto un certo livello di omogeneizzazione e di coerenza operando a livello ambientale.
    L’urbanistica, però, non è soltanto arte ed un’urbanistica corretta può aversi anche indipendentemente da canoni estetici, poiché una comunità può costruire il proprio insediamento in modo coerente e soddisfacente ponendosi obiettivi civili e pratici che possono anche non sfociare in un risultato estetico. Alcune categorie estetiche dell’urbanistica, inoltre, possono considerarsi autonome rispetto a quelle dell’architettura e una città può possedere un suo equilibrio formale indipendentemente dalla qualità architettonica degli edifici che la compongono.
    Concezione opposta era quella dell’urbanistica come scienza, fondata sulla constatazione che a monte di tutte le decisioni urbanistiche è indispensabile un approccio con numerose scienze, quali la geologia e la geografia per la conoscenza del territorio ma ad esempio anche la statistica, l’idraulica e l’economia.
    Questa aporia è stata superata con il diffondersi in Europa, dopo la fine del secondo conflitto mondiale, della dottrina urbanistica americana, di impronta nettamente sociologica. Si è fatta chiara, pertanto, l’idea che l’urbanistica non è soltanto arte, né soltanto scienza, né un coacervo indefinito di arte e scienza, bensì una scienza globale di governo del territorio, in ogni sua attività e nei suoi più vari aspetti: vera e propria manifestazione di una cultura e campo di un imprescindibile coordinamento interdisciplinare.
    Oggi può dirsi, quindi, che l’urbanistica è una scienza che studia i fenomeni urbani e territoriali che si svolgono in connessione con una struttura portante costituita dall’ambiente urbano e territoriale e che ha come scopo la determinazione, a mezzo di piani, del suo sviluppo e della sua organizzazione. Scienza autonoma, comunque, e non sommatoria di tecniche o di applicazioni, articolantesi attraverso l’apporto della matematica, dell’ecologia, dell’economia e del diritto, ed arricchita dalle prospettive antropologica e sociologica e da quella semiologica, che nel complesso propongono agli urbanisti la città come insieme di segni e come luogo del divenire umano.
    Ne consegue che, in tale ottica, non vi è più posto per l’elaborazione di piani urbanistici affidati a singoli tecnici che abbiano la capacità, più o meno elevata, di vedere in un’unica sintesi i problemi di una città o di un territorio; occorre invece coordinare, in base ad indagini e studi approfonditi, la pianificazione del territorio in tutte le sue componenti e ciò è possibile solo attraverso ricerche congiunte che investono più settori dell’ambiente e dell’attività della comunità.
    In proposito, già negli anni ’70, J. Brian Mc Loughline [“La pianificazione regionale”, ed. it., Padova 1973] ebbe a prospettare la necessità di affiancare al planner (preparato ad organizzare il processo di piano nel suo quadro generale ed al tempo stesso le singole operazioni che lo compongono, attraverso metodi specifici e opportune tecniche di decisione) specialisti appartenenti a matrici disciplinari diverse, che, nell’ambito del disegno generale del piano, forniscano la loro opera in fasi definite del processo di studio e di attuazione.
    Questo principio non può mancare di riflettersi anche sulla formazione scientifica dell’urbanista, per il quale si pone l’esigenza di acquisire – nell’anzidetta prospettiva di imprescindibili forme di coordinamento interdisciplinare – conoscenze che, sia pure a livello essenziale, consentano ed agevolino fattive collaborazioni.
    Non vi è dubbio che l’urbanista non può poliedricamente improvvisarsi statistico, geografo, sociologo, economista o giurista; deve ritenersi, però, che egli – per non correre il rischio di porsi come sprovveduto orecchiante – non possa prescindere dall’acquisire nozioni fondamentali per consolidare le proprie possibilità di giudizio e di intervento.
    Il coordinamento di discipline diverse nell’attività di pianificazione urbanistica comporta il complesso problema della definizione dei limiti delle varie competenze; è necessario, comunque, che ogni campo sia visto principalmente sotto il profilo dei rapporti con gli altri campi e da ciò discende che debbano esservi scambi reciproci, controlli delle proposte di soluzioni sotto diversi profili, discussioni comuni.
    In tale attività colui che concorre a delineare il disegno generale del piano, pur nella distinzione delle specializzazioni dell’organizzazione scientifico-operativa, non può ignorare gli elementi fondamentali delle discipline coinvolte nell’attività di pianificazione, sicché l’urbanista deve porsi quale specialista avente particolari attitudini ad agire armonicamente con altri specialisti mirando ad un obiettivo concordato o concordabile.
    In particolare, egli non può essere disinformato circa i fondamenti del diritto urbanistico, allorché si consideri che il carattere più problematico della pianificazione, sotto il profilo giuridico, è costituito da un’intrinseca possibilità di conflitto con i fondamentali principi giuridici di eguaglianza dei cittadini e di imparzialità dell’azione della pubblica amministrazione. Il suo effetto principale, infatti, è quello di conformare la proprietà immobiliare ed a ciò possono connettersi ad evidenza effetti discriminatori idonei a condizionare sensibilmente il valore dei suoli e generare, conseguentemente, forti diseguaglianze tra i proprietari fondiari (da qui i problemi, ancora non definitivamente risolti, della perequazione tra proprietari e dei vincoli di piano a contenuto sostanzialmente espropriativo).
    Ecco perché, a giudizio di chi scrive, la formazione dell’urbanista non può prescindere dalla conoscenza, sia pure essenziale, del diritto urbanistico, tenendo conto che la pianificazione del governo del territorio – quale tecnica di ordinazione di un’attività di durata – assume connotati giuridici solo ove ciò sia prescritto da una norma; che l’urbanistica non è soltanto tecnica e cultura del territorio e delle sue trasformazioni ma è anche, ed in senso proprio, una funzione pubblica tra le altre esercitate dai pubblici poteri; che il diritto urbanistico è, in sostanza, un sistema di legittimazione ma anche di limitazione del potere dei pianificatori.

    *Il giudice Aldo Fiale, Magistrato presso la Corte di Cassazione, è docente di “Diritto urbanistico” presso l’Università “Mediterranea”