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    Pianificazione del territorio e pianificazione dei trasporti

    reteviaria

    di Francesco Russo* – Questa nota prende spunto dal dibattito attuale sul rapporto tra pianificazione del territorio e pianificazione dei trasporti e della mobilità, e si inserisce in quello relativo alla

     definizione di un Corso di Laurea in “Urbanistica”, cercando di contribuire, come sta avvenendo sotto la presidenza del Collega Enrico Costa, a definire una fisionomia nuova ad un Corso “storico”.
    La nota fa riferimento, riportandone interi brani, a tre documenti che hanno posto, in Italia, in modo forte il problema: il “Piano Generale dei Trasporti e della Logistica del 2001”, le “Linee Guida per il Piano Generale della Mobilità”, predisposte dal Ministero dei Trasporti nel 2007, ed il “Manifesto della Società Italiana dei Docenti di Trasporto”, approvato all’unanimità nel 2008. Il dibattito cui vuole contribuire è quello in corso nel quale si sta definendo la nuova fisionomia di un Corso storico dell’Università Mediterranea, cercando al contempo di conservare, nel passaggio ad “Urbanistica”, tutto quanto di positivo è stato sperimentato e realizzato con i Corsi di Laurea in “Pianificazione Territoriale Urbanistica ed Ambientale” e introducendo le modifiche formali e sostanziali richieste dal DM 270 del 2004 e dal DM 16 marzo 2007.

    In questa nota, si considera non soltanto l’aspetto tecnico del rapporto tra pianificazione del territorio e pianificazione dei trasporti, ma quello di visione complessiva di costruzione di uno sviluppo sostenibile. I due aspetti oggi non sono scindibili, così come contenuto e forma degli interventi, e vengono congiuntamente declinati nella letteratura scientifica e nella pratica a livello internazionale, implicando interi filoni di ricerca in Trasporti e Territorio.
    La relazione diretta è ancor più evidente in un Paese come l’Italia che ha scelto ruoli precisi per il pubblico ed il privato con il dibattito svoltosi negli anni ‘60 sulla Legge Sullo. In questo quadro la Pianificazione della mobilità ha assunto una sempre più spiccata centralità, dato che la quasi totalità degli interventi nel settore dei trasporti viene finanziata dallo Stato, sia negli interventi strategici infrastrutturali che in quelli tattici per i servizi, mentre la maggiore quantità di edilizia di mercato viene realizzata dai privati. Queste condizioni implicano che all’importanza del rapporto diretto tra piano dei trasporti e piano del territorio, venga a sostituirsi nei fatti una dicotomia, per cui potrebbero confrontarsi una pianificazione territoriale “del forse”, in quanto soggetta alla decisionalità dei privati che realizzano le proprie opere in regola o in sanatoria, ed una pianificazione “del certo” in quanto definibile in uno alla disponibilità di risorse del pubblico.

    Le dinamiche territoriali sono conseguenza e, nel contempo, concausa dello stato della mobilità. I due termini ambiente e mobilità vanno insieme coniugati. Il Piano della mobilità, alle differenti scale per il quale viene predisposto, deve analizzare questa interdipendenza traducendo gli obiettivi di indirizzo del settore dei trasporti in obiettivi specifici, cioè azioni precisate sul territorio, in concreti scenari da perseguire ai diversi livelli dell’amministrazione della cosa pubblica.

    La mobilità del Paese è fortemente condizionata dalla forma fisica della penisola e dalla storia dei particolari assetti territoriali, naturali ed antropici, ma è anche causa di squilibrio, anzi, uno dei principali fattori di criticità, e quindi di rallentamento, dello sviluppo territoriale generale del Paese e, in particolare, causa di deterioramento dell’organizzazione locale, urbana e metropolitana. La mobilità può, viceversa, essere uno strumento determinante per raggiungere gli obiettivi di sviluppo, di competitività e di coesione, perché regolatore e propulsore, alle differenti scale, delle politiche territoriali e urbanistiche.

    Le modifiche dell’offerta di trasporto, non solo condizionano pesantemente le scelte di viaggio (domanda di mobilità) ma, nel medio e lungo periodo, hanno impatto anche sull’economia, sulla società, sull’uso del territorio e sull’ambiente. La portata di tali impatti è rilevante e dunque lavorando per migliorare i trasporti nel rispetto degli obiettivi sociali, economici ed ambientali (mobilità sostenibile) si contribuisce a realizzare un maggiore benessere economico e sociale, e una migliore qualità della vita, che certamente fanno parte della visione (sviluppo sostenibile) di ciascuno di noi.
    In tal senso, è necessario far pienamente propri gli obiettivi della nuova strategia di Mobilità Sostenibile dell’Unione Europea cogliendo la sfida che si prefigge di “garantire che i nostri sistemi di trasporto corrispondano ai bisogni economici, sociali e ambientali della società, minimizzandone contemporaneamente le ripercussioni negative sull’economia, la società e l’ambiente” (Consiglio Europeo 6/2006 – rif. 10917/06)

    Il governo dei flussi non va considerato, quindi, solo un terreno settoriale, ma è momento di ripensamento delle logiche di funzionamento del Paese, in tutte le sue scale spaziali, momento di scelte di indirizzo generale: guida delle politiche territoriali ed urbane, per le regioni e le città, per promuovere nuovi modi di pensare, nuovi comportamenti collettivi, nuove convergenze operative sui grandi obiettivi e sugli strumenti più efficaci per raggiungerli.

    Trasporti e territorio richiedono visioni integrate dei fenomeni, dei problemi e delle soluzioni di indirizzo: un sistema di priorità degli obiettivi e delle azioni, una capacità di diagnosi integrate per il controllo degli effetti ambientali produttivi, di qualità urbanistica di vita ed una articolazione condivisa degli indirizzi e dei programmi.

    Il sistema Paese deve confrontarsi con tre scenari di diversa dimensione territoriale, di seguito riportati, e per i quali è necessaria una lettura per una pianificazione del territorio e della mobilità:
    1. Lo scenario internazionale delle grandi reti dei flussi globali internazionali, dagli scenari europei e mediterranei alle grandi reti trans-nazionali, in un quadro di coesione e competitività che permetta di considerare i differenti mercati: da quelli confinanti, a quelli maturi, a quelli emergenti, ai nuovi mercati continentali con attenzione ai paesi del BRIC (Brasile, Russia, India, Cina).
    Gli effetti territoriali per l’Italia del processo di allargamento dell’Unione Europea derivano dal sostanziale spostamento ad est del baricentro economico dell’Europa; l’ingresso dei nuovi Stati avrà effetti economici comunque marginali, e tali da non spostare tale baricentro in modo apprezzabile verso sud. L’apertura della Zona di Libero Scambio Euromediterranea potrà incidere sul riposizionamento delle differenti aree.

    Va garantita la capacità del Paese di inserirsi adeguatamente nei tavoli delle scelte sopranazionali del governo dei grandi flussi di merci e persone. Per contribuire ad indirizzare i fenomeni in atto, è necessario che il nostro Paese proponga, nei confronti internazionali, Sistemi Interpretativi innovativi, con costruzione di Quadri Territoriali di riferimento che siano capaci di cogliere, descrivere e misurare i nuovi trend di mobilità con proiezioni valide, quindi messa a punto di strumenti di analisi ricalibrati sulle dimensioni dilatate delle relazioni nord sud (Europa, Mediterraneo, Magreb) e est ovest (occidente oriente), con modelli interpretativi e indicatori adatti a queste nuove geografie.

    2. Lo scenario nazionale delle reti connesse, con l’obiettivo di mettere quelli interregionali in sistema generale e agganciare i processi di sviluppo in atto, pervenendo nel breve a condizioni di accessibilità coerenti con le esigenze di mobilità in tutto il Paese; dovendo quindi dare particolare attenzione al sistema di collegamenti del e nel Mezzogiorno e nel contempo al potenziamento delle reti e dei nodi a servizio delle aree produttive e di consumo del settentrione e del centro, con proiezione europea ed extraeuropea. Ruolo portante per lo sviluppo dell’integrazione territoriale del sistema paese è dato dalla progressiva messa in esercizio della rete ferroviaria AV/AC, e della sua improcrastinabile estensione al Sud, che deve costituire la base principale per garantire il sistema relazionale e per rilanciare il sistema produttivo. Il concetto corrente di vulnerabilità competitiva deriva non solo da una rilevante marginalità territoriale, soprattutto per le Regioni del Mezzogiorno, ma anche da una situazione ormai stratificata nel tempo che vede manifestarsi un divario nei fattori di sviluppo tra i quali ovviamente lo stato delle reti e dei servizi di logistica per le attività produttive localizzate in tali aree.

    3. Lo scenario locale (regionale, metropolitano e urbano) con l’obiettivo di frenare la dispersione urbana, consolidare la rete del trasporto pubblico come struttura urbanistica primaria, per ridurre l’uso del trasporto privato e incentivare quello pubblico, per ridurre inquinamento, congestione e incidentalità, per migliorare l’accessibilità alle funzioni urbane primarie, per creare efficienza nell’uso della città, per modificare le politiche urbane in una più moderna visione urbanistica integrata considerando quindi le differenti condizioni territoriali del Paese: dalle aree urbane di piccole e medie dimensioni alle grandi realtà urbane e metropolitane, dai bacini omogenei a quelli più complessi e disarticolati sino ai distretti industriali regionali ed interregionali. Lo scenario locale è rilevante (riguardando il 70% della mobilità) e con le maggiori criticità, perché a) il nostro sistema paese è svantaggiato nella sfida in atto tra città per il ritardo cronico nella dotazione di reti del trasporto pubblico in sede riservata, necessarie a rendere competitive le economie urbane; b) lo sviluppo insediativo metropolitano, per i livelli dilatati della dispersione territoriale, non può essere tutto servito dal trasporto pubblico. Per affrontare le proprie patologie specifiche e quelle comuni con le altre realtà europee, il Paese deve dotarsi di visioni integrate dei fenomeni localizzativi e di mobilità, che favoriscano strategie condivise, a livello locale e nazionale, per azioni convergenti da adottare nei diversi settori. In particolare, le valutazioni di efficienza della rete del trasporto pubblico locale (che segnalano i rami oggi inefficienti o inutili) vanno integrate con valutazioni di ricollocazione studiando modelli alternativi di sviluppo territoriale che pongano la rete del ferro come struttura di riferimento, fattore potenziale di riequilibrio da adottare nella pianificazione territoriale e nelle politiche insediative, (orientando in quel senso anche la nuova domanda dell’immigrazione in atto).

    Il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica e le Linee Guida del Piano Generale della Mobilità offrono strumenti di indirizzo (scenari integrati) che sono linee guida, sia dei Piani Urbani della Mobilità che dei Piani Regolatori Strutturali, favorendo le pratiche di copianificazione.

    La visione complessiva di costruzione di uno sviluppo sostenibile si articola in differenti obiettivi specifici che vanno dalla sostenibilità ambientale, sociale ed economica alla partecipazione.
    L’obiettivo generale, in accordo alle indicazioni UE, è garantire che i nostri sistemi di trasporto corrispondano ai bisogni economici, sociali e ambientali della società, minimizzandone contemporaneamente le ripercussioni negative, sull’economia, la società e l’ambiente.
    In modo più specifico alcune tematiche riguardano:

    • accessibilità e affidabilità dei servizi per tutti i cittadini, e diritti dei passeggeri;
    • incremento dell’efficienza energetica e propulsione ecocompatibile;
    • riduzione dell’inquinamento ambientale prodotto dal sistema dei trasporti con particolare riferimento alla qualità dell’aria nelle aree metropolitane.
    Indicatori qualificati di base, relativi al perseguimento degli obiettivi sono dati a scala territoriale del Protocollo di Kyoto, in uno agli esiti della Conferenza di Bali, e per i nuovi veicoli dagli indicatori UE sulle emissioni.

    Particolare importanza ha l’obiettivo della partecipazione che deve ottenersi riducendo sia processi di tipo NIMBY (Not In My Back Yard) sia di tipo “silence of the users”.
    La partecipazione dei cittadini, la consultazione di tutte le altre autorità competenti esterne all’amministrazione che pianifica, la completezza dell’informazione e la trasparenza delle decisioni sono componenti del processo valutativo che legittimano a tutti i livelli l’azione unitaria di pianificazione e valutazione, garantendo comunque la certezza dei processi pianificatori in tempi adeguati.

    *Ordinario presso il Dipartimento Dimet dell’Università Mediterranea. Docente di “Pianificazione dei Trasporti” e “Progettazione dei Sistemi di Trasporto” presso la Facoltà di Ingegneria ed al Corso di Laurea in “Urbanistica”, Francesco Russo porta nell’insegnamento anche l’esperienza di Coordinatore del Comitato Tecnico Scientifico del Piano Generale della Mobilità